Ричард Дион: Казахстан в продвижении ИПДО играет ведущую роль в регионе

История развития Инициативы Прозрачности Добывающих Отраслей (ИПДО) в Казахстане насчитывает более 10 лет.  С самого начала все те, кто наблюдал за этим процессом, отмечали, что он интересен и сложен. Несмотря на это, Казахстану удалось добиться значительных результатов в сфере учёта доходов добывающих компаний, а проделанная фундаментальная работа по совершенствованию отчетности ИПДО признана и высоко оценена другими государствами, где эта инициатива также реализуется. В 2017 году Казахстан должен подтвердить свой статус Страны-последователя ИПДО, то есть, пройти процесс Валидации (санкционирования). В преддверии этого события, координатор программы «Прозрачность и подотчетность» Динара Погодина встретилась с Ричардом Дион, (бывший Региональный директор Международного Секретариата по ИПДО) и обсудила с ним наиболее значимые вопросы в этом направлении.

Динара Погодина (Д.П.): Ричард, мне в первую очередь хотелось бы узнать ваше мнение об эволюции ИПДО в Казахстане? Как вы оцениваете ход этой инициативы?

Ричард Дион (Р.Д.): Казахстан много сделал для продвижения ИПДО в стране и, безусловно, в этом вопросе он играет ведущую роль в регионе. Однако не стоит почивать на лаврах, Казахстану надлежит вывести процесс на новый уровень, чтобы улучшить работу правительства и сделать его более подотчетным перед своим народом. В этом и заключается основная цель ИПДО. Ведь речь идет не о прозрачности ради прозрачности. Речь идет о прозрачности данных, которая позволит повысить подотчетность правительства на национальном, региональном и местном уровнях. Я считаю, что десять лет назад Казахстан присоединился к ИПДО именно потому, что ощущалась потребность в решении проблемы информационной открытости в стране. Сегодня, глядя на падающие цены на нефть, Казахстан должен гораздо серьезнее относиться к вопросу расходования своих денег и, честно говоря, население требует от правительства более ответственных шагов и большей прозрачности. Стране очень повезло иметь небольшое население — всего 16 миллионов человек. Глядя на доход 2012 и 2013 годов, страна получила 60 миллиардов долларов США. То есть, потенциально у страны есть возможность получить большую отдачу с такого дохода, при условии, что деньги используются должным образом.

Д.П.: Проведенная в феврале 2016 года в Лиме, Перу, Международная конференция ИПДО, ознаменовалась рядом примечательных событий, одним из которых стало принятие усовершенствованного Стандарта ИПДО 2016. Согласно стандарту, ключевые изменения коснутся аспектов расширения участия, раскрытия  данных о бенефициарных собственниках, операций на товарно-сырьевых рынках, повышенного внимания к вопросам значимости  общества, прозрачности данных.

По вашему мнению, как новые требования Стандарта повлияют на процесс реализации ИПДО в Казахстане? Предоставит ли он дополнительные возможности обеспечить еще большую прозрачность, или, напротив, создаст больше препятствий?

Р.Д.: Раскрытие данных и бенефициарные собственники — это ключевые вопросы. Но мне интересно, кто на самом деле использует данные Казахстана. Они настолько сложны, что я сомневаюсь, что в стране их кто-то понимает, за исключением небольшой группы людей. Поэтому не менее важно внедрение программы, направленной на понимание того, как использовать эти данные. Что касается бенефициарных собственников: да, действительно, международные делегации подняли вопрос бенефициарных собственников, но, насколько мне известно, правительства особо не изменили свою позицию. Население имеет право знать, кто владеет компаниями, как распределяются деньги, кто за это отвечает, где находятся банковские счета — в стране или в другом месте, как тратятся эти деньги. Просто удивительно знать, что Демократическая Республика Конго по собственной инициативе опубликовала своих бенефициарных собственников. Еще десять лет назад об этом никто бы даже не подумал.

Д.П.: Период 2016-2017 является важной вехой для Казахстана. В 2017 году Казахстан должен подтвердить свой статус Страны-последователя ИПДО, то есть, пройти процесс Валидации (санкционирования). Как вы думаете, с какими проблемами столкнется Казахстан в этой связи и что бы вы порекомендовали улучшить, чтобы хорошо сдать этот экзамен?

Р.Д.: Одним из основных аспектов, который многие недооценивают, является документирование, которое может подтвердить всю проведенную работу. Все должно быть зафиксировано на бумаге – поставленные задачи, протоколы заседаний НСЗС и т.д. Если этого нет на бумаге, это не существует. Этот аспект имеет особую важность для тех, кто готовится к Валидации.

Во-вторых, заинтересованными сторонами не уделяется надлежащего внимания извлеченным урокам и рекомендациям, полученным в ходе предыдущей Валидации и отчетов ИПДО. Во многих инстанциях эти рекомендации не используются, и поэтому процесс становится подобен беговой дорожке. Работа ведется, но никакого прогресса не достигнуто.

Здесь так важны общественные дебаты. К сожалению, не так много людей на самом деле читали эти отчеты. В действительности, почти никто. Большая часть населения их не понимает, что может свести на нет всю задачу. Откровенно говоря, это одна из самых больших проблем; как работать с нечто таким, что настолько сложно? Не многие люди знают, сколько денег Казахстан получает от нефти, газа и добычи полезных ископаемых в год, не говоря уже о других более тонких аспектах отрасли и тех правильных вопросах, которые население должно задавать должностным лицам.

Помимо этого, пока еще сложно оценить «уровень» общественного обсуждения в стране, только получивший статус страны, соответствующей условиям ИПДО. Достаточно ли подготовить отчет ИПДО, поместить его на веб-сайте или провести конференцию? ИПДО будет иметь успех только при наличии стратегического подхода к распространению информации и системы управления заинтересованными сторонами, которая учитывает и так называемую «специальную общественность», и других представителей населения, таких как студенты ВУЗов. Именно они являются наследниками благ Казахстана. С этой точки зрения, насколько я знаю, в стране нет плана по управлению природными ресурсами. Это удивительно, учитывая прошлое Казахстана, а также настоящее и будущее добывающих отраслей.

Д.П.:Унификация раскрываемых данных (меинстриминг –англ. mainstreaming) является одним из приоритетов, указанных в Стандарте ИПДО 2016 года. В каждой стране заинтересованные стороны должны будут определять сами, какие именно элементы Стандарта ИПДО являются приоритетными для их отчетности, а все раскрытые данные будут отражать требования ИПДО. В этой связи, Казахстан является одной из пилотных стран, где будет анализироваться и выявляться возможность синхронизации существующей отчетности с отчетностью ИПДО. Согласно решению Национального совета заинтересованных сторон проект будет запущен во втором квартале 2016 года. Как вы думаете, принесет ли это пользу странам-участницам и усилит ли такая унификация данных роль ИПДО?

Р.Д.: Если прозрачность данных о добывающихся ресурсах можно будет интегрировать в Министерство финансов и Министерство энергетики, то это будет значительным достижением. Если в ближайшие годы ИПДО будет существовать как отдельная структура, то это приведет к поражению. Будет создано хорошо функционирующее, бесцельное «отшельничество», как мы говорим в английском языке. Будет проводиться деятельность, которая не будет интегрирована в реальную работу министерств. Вы столкнётесь с проблемой отсутствия обмена информацией по ИПДО между министерствами, поэтому отсутствие интегрированности может означать меньше подотчетности. Это во многом зависит от участников процесса. Если правительство ничего не хочет делать, оно может просто зарегистрироваться и ничего не делать, но я думаю, что у Казахстана серьезные цели. Когда я смотрю на интеграцию, я вижу много дискуссий о том, как сделать лучше, и Казахстан занял свое место во  многих других вопросах в части местного содержания.  Правительство и гражданское общество Казахстана стремится улучшить ситуацию по многим вопросам. По сравнению с концом 1990-х, когда я здесь работал, ситуация значительно улучшилась. По-прежнему требуется проводить значительную работу в регионах, в частности, я имею в виду преимущества социальных проектов. Для населения большая разница не очевидна.

Д.П.: Годовой отчет по ИПДО Казахстана служит примером странам, только начинающим свое участие в Инициативе. Также, мы являемся первопроходцами в части внедрения дезагрегированной отчетности. Веб-инструмент egsu.kz сделал процесс еще более прозрачным и  удобным для пользователей; кроме того, отчет был издан в сокращенном варианте с инфографикой, чтоб быть более удобным для чтения. Не могли бы вы поделиться своими наблюдениями: что наиболее интересного вы почерпнули из  отчета ИПДО Казахстана?

Р.Д.: В голову приходит две вещи. Роль государственных предприятий (ГП) и транспорта. Модель КазМунайГаз или компаний холдинга «Самрук» могут многое рассказать об основных активах страны. Теперь вы должны придать реальности цифрам и данным. Что означают в действительности все эти цифры? Это большая проблема. Я много нового узнал о госпредприятиях, и я думаю, что, несмотря на первоначальные успехи, все еще есть поле для работы в сфере транспортировки, которая является существенным притоком в бюджет страны. Если бы в отчете были указаны конкретные социальные проекты (например, если выбрать топ-10 проектов и провести их оценку?), то это бы значительно улучшило отчет, сделав его более важным для тех местных сообществ, которые должны видеть и ощущать осязаемую разницу в своих регионах.

Что касается работы над отчетом, то этот вопрос нужно обсуждать более активно. В последние два года работа  улучшилась, но нельзя успокаиваться; нужно сделать более понятной структуру отчета. Я бы оспорил утверждение о том, что структура отчета составляет лишь одну треть успеха вашей общественной дискуссии. Как говорит мой коллега, работающий в сфере ИТ, «люди больше не читают, они просматривают». Требуется определенная доработка, чтоб отделить наиболее важные факты от десятка страниц цифр и данных.

Д.П.: Казахстан достиг хороших результатов в продвижение ИПДО на национальном уровне. Также в 2015 году был подготовлен короткометражный учебный фильм. Основной целью отчета по ИПДО является популяризация темы ИПДО среди граждан, и у нас все еще существуют аспекты, которые нужно совершенствовать, а также нужно развивать общественные дискуссии. Что вы могли бы посоветовать, чтобы продвигать ИПДО в регионах, и пожалуйста, приведите хорошие примеры из  опыта других стран.

Р.Д.: Пока, к сожалению, нет ни одного примера. Люди понимают, что это большой вопрос. В отчетах должно содержаться все что нужно, но если всего несколько человек их читают, то  это лишено всякого смысла. Насколько мне известно, из Международного секретариата в Осло не поступало никаких указаний по вопросу распространения отчетов. В настоящее время обмен информацией является практически научным и требует серьезного переосмысления и доработки. Многие активисты гражданского общества все еще не понимают эту часть работы. По моему опыту, это происходит в Конго, Мавритании и в других местах; и это огромная проблема. Все это указывает на большую важность работы по повышению понимания этого вопроса гражданским обществом.

Требуется провести базовое исследование того, на каком этапе сейчас находится Казахстан, причем не только в отношении процесса ИПДО, но и в целом в отрасли. Исследования, проведенные в нескольких областях, могут помочь понять, что люди знают, или вообще не знают, а также чувствуют ли они свое право знать. Затем, на основе полученной информации, должна быть разработана целевая среднесрочная стратегия, которая будет включать все возможные инструменты: личные встречи, одностраничные аналитические сводки, письма, брифинги с представителями международного сообщества, понимание, где люди получают информацию (газеты, радио) и т.д., список можно продолжать…

Я абсолютно уверен, что прогресс может быть достигнут лишь при наличии целенаправленного подхода. Это особенно важно для Казахстана из-за его большой географии. И мне приятно осознавать, что работа в этом направлении идет, и я с нетерпением жду появления ее первых плодов.